PPP项目3种常用的用地获取方式分析
发布时间：2017/9/18 10:05:35
PPP项目用地可以通过无偿方式或有偿方式取得，无偿方式为主要为划拨，有偿方式主要为出让、出租以及国有土地使用权作价出资入股，其中，出让方式又包括招拍挂及协议出让。本文拟对实践中最常见的PPP项目用地获取方式作一分析，以供项目实践参考。
划拨用地的范围
根据2001年《划拨用地目录》的规定，对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以以划拨方式提供土地使用权。对以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，应当以有偿方式提供土地使用权。同一地块有两个或两个以上意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门，应当采取招标、拍卖或挂牌方式出让。
根据《土地管理法》关于建设用地使用权的取得方式的规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得;但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：
1.国家机关用地和军事用地;
2.城市基础设施用地和公益事业用地;
3.国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地;
4.法律、行政法规规定的其他用地。
招拍挂出让土地的范围
根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》(试行)，招标拍卖挂牌出让土地使用权的范围：
供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以及有竞争要求的工业用地;
其他土地供地计划公布后同一宗地上有两个或者两个以上意向用地者的;
划拨土地使用权改变用途，《国有土地划拨决定书》或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的;
划拨土地使用权转让，《国有土地划拨决定书》或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的;
出让土地使用权改变用途，《国有土地使用权出让合同》约定或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的。
协议出让土地的范围
根据《协议出让国有土地使用权规范(试行)》，协议出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让外，方可采取协议方式，主要包括以下情况：
供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的;
原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有土地划拨决定书》、《国有土地租赁合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外;
划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有土地划拨决定书》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外;
出让土地使用权人申请续期，经审查准予续期的，可以采用协议方式;
法律、法规、行政规定明确可以协议出让的其他情形。
在PPP项目土地获取的实际操作中，如果符合《划拨用地目录》的“城市基础设施用地和公益事业用地”，则经建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准，可以划拨方式提供土地使用权;如果是经营性用地，则根据《物权法》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，一般通过招标、拍卖或者挂牌方式出让取得;如采取协议出让的，则需符合《协议出让国有土地使用权规定》。
针对经营性的PPP项目，若依照目前的土地制度，极有可能出现政府一方面通过招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等方式选择PPP项目社会投资人，另一方面又不得不通过招拍挂公开方式出让PPP项目用地，从而造成社会投资人虽中标PPP项目却无法获得所需的土地使用权的情况发生。这种冲突在轨道交通和沿线土地综合一体开发的PPP项目中表现尤为明显。
在现行法律规定下，通常是按照协议出让土地的方式操作，以保证项目公司能顺利获取土地，否则不能保证项目公司一定能获得项目用地，且招拍挂制度会使得相应的土地使用权的获取成本增加，由此抬高政府购买服务的成本，或者第三方付费的成本，这需要例外的约定，以保证PPP项目投资人或其设立的项目公司按照双方事先约定的金额获取相应的项目土地使用权。
作价出资是解决PPP项目经营性土地配置的一个可能选项。在近期国务院办公厅及财政部的文件里，地方政府以土地进行作价出资，为地方政府向PPP项目配置土地找到了合适的路径。
国办发[2015]42号文件规定，多种方式保障项目用地：以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。财政部《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》(财综[2015]15号)提出，政府可以土地作价入股方式注入项目公司，支持公共租赁住房政府和社会资本合作项目，不参与公共租赁住房经营期间收益分享，但拥有对资产的处置收益权。
前述规定明确了政府可以以作价出资的方式将土地资源注入SPV。如果此规定能够适于公共租赁住房以外的其他PPP项目，且能够明确像公共租赁住房领域一样，政府出资不参与项目经营期间的收益分享，仅保留对资产的处置收益权，则可顺利实现政府为PPP项目配置土地，提高项目自身运营能力的政策目标。
来源：湖南PPP法律研究中心
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