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    10号文背后的“城市投融资逻辑”

    发布时间:2019/4/23 11:36:07

    3月7日,财政部出台的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》【财金〔2019〕10号】(以下简称“10号文”),可以说是“一石激起千层浪”,整个P圈都炸了锅;


    3月13日,财政部金融司有关负责人以答记者问的形式对10号文进行了官方解读;


    4月11日,2019年全国财政系统PPP政策培训会在北京召开。


    这种针对一个新政进行的全系统层面的专题培训,在PPP发展历史上应属首次,这也足以证明10号文的重要性。随后在和地方政府、投资人的交流中,可以感受到10号文虽然剑指PPP,但却揭示出我国财政管理和城市建设投融资方面的深层涵义和底层逻辑,值得思考。


                                                      之于PPP,10号文是一个分水岭

    10号文之前,虽然也出台了多个规范整理PPP的文件,而且还进行了多轮项目库和机构库的清理整顿工作,但仍然留下了一些空间,特别是在政府性基金预算使用和使用者付费比例等方面没有明确要求,使很多项目可以绕过10%的红线、突破政府付费的限制,被包装成PPP项目。10号文的出台给之前的政策打了个补丁,虽然有“矫枉过正”的嫌疑,但不失为一种合适的做法。


    之所以说10号文是PPP发展的一个分水岭,主要源于10号文前后各界的表现。


    10号文之前,在城市建设特别是基础设施投融资领域,大部分城市已经“唯PPP而论”了。对于地方政府来说,只要是基建投资项目,都想包装成PPP;对于社会资本来说,只要是PPP项目,都会疯抢;对于金融机构来说,只要是PPP模式,就会优先放款。貌似哪个城市如果不做PPP,就是落伍的表现;哪个投资人如果没有PPP业绩,就无法在行业中立足。经过几轮的规范整顿后,大家想的更多的还是有哪些空子可以钻,还有多少财承空间可以用,都在争赶最后一趟班车,导致整个行业环境进一步恶化。


    10号文之后,通过走访发现,各方的表现已经大为改观了。作为地方政府,除了污水、垃圾处理等项目之外,已不再对项目进行盲目包装了;作为社会资本,已开始审慎的对待PPP项目了;作为专家和专业机构,也开始积极探讨PPP之外合规的基建投融资模式了。


    由此可见,10号文起到了拨乱反治的效果,真正让整个行业冷静下来,认真的思考如何做“真PPP”和真“做PPP”的事。业界的理性回归有利于行业的长远发展,狂奔4年多的PPP行业终于可以慢下来,认真思考一些本源性的问题,以谋求更好的发展。如最近开始兴起的“PPP术语”规范研讨就是一个好的开始。


                                             之于财税体制改革,10号文是一个助推器

    众所周知,财政预算有四本账:一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。10号文之前的所有PPP政策中,都强调了“一般公共预算支出10%”的红线,但对于其他几本账都没有提及。10号文除再次强调了这个红线之外,还首次提出:“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。”由于社会保险基金预算是专款专用,所以意味着10号文首次明确堵死了从一般公共预算支出之外安排PPP项目支出的口子。虽然业内现在还在讨论这项规定的合理性,但无论是从字面理解还是官方解释中,都已经把“分母”确定了。“分母”确定了之后,PPP可用空间自然也就明确了,物有所值和财政承受才不会沦为一纸空文。


    在3月13日的答记者问中,财政部金融司有关负责人也就此进行了专门的解释,之所以不让用政府性基金预算,除了考虑防止“放大分母”和收支规模波动大的问题之外,还考虑到“政府性基金预算是地方政府专项债券的主要偿债来源,若再从政府性基金预算中安排PPP项目运营补贴支出,容易造成‘一女多嫁’,不仅加大地方政府偿债压力,也不利于PPP项目本身的可持续。”也就是说,随着专项债规模的不断扩大,财政部已经意识到地方政府在基金预算使用上存在“一女多嫁”这个问题,如果不加以控制,极易产生偿债风险。


    结合之前财政部已经要求部分城市对区域内未来的基金预算收入进行预测和评估,说明基金预算管理已经从原来的“地方小金库”变成“财政一盘棋”;再结合去年颁布的《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中提出的“将各级政府收支预算全面纳入绩效管理”,说明未来将采取更加统筹规范、公开透明的方式,加强对地方财政的管理,一方面防止出现系统性金融风险,另一方面要优化财政资源配置、推动财政资金聚力增效、全面强化对财政资金使用绩效的管理。


    10号文的出台,仅仅是一个开始。地方财政预算无序、无度使用的现象绝不仅仅存在于PPP领域,也绝不仅仅存在于政府性基金预算方面。随着财政预算绩效管理的全面推进,更多的正负面清单将会出现。


                                     之于城市建设投融资,10号文是一个转向灯

    在中国城市建设投融资领域,有一个词是都不愿意说,但又不得不说的,那就是“土地财政”。从投入产出的逻辑上来说,土地财政无可厚非,因为作为一个地方的管理者和运营者,政府投资的重点应该在于公益和准公益性的市政基础设施和公共服务设施上。这些投资带来的效应就是会吸引更多的居民和企业来入住,进而带动消费和税收,形成长期稳定的财政收入,弥补前期的政府投资但是这个城市建设逻辑中有个重要的问题,就是短期投资和长期获益之间存在一个时间差,而弥补这个时间差最好的工具就是基于土地收益的金融工具大量的基建投资形成的固定资产本身是没有价值的,但对周边的土地价值提升作用是非常明显的。通过土地增值收益弥补基建投资,在短期内形成可观的地方政府财力用于还款和支撑后续的投入,待人口和产业积累到一定水平、税收可以接续之后,土地财政逐渐退出历史舞台,土地出让收入让位于物业税,这是一个大势所趋,也是一个金融的闭环。


    中国的城市化进程差异很大,不同的城市发展水平差异也很大,有些大城市和超大城市,已经完成了原始积累,开始不依赖于土地财政,这也是合理的做法,但对于大多数中小城市,如果罔顾现实一味的规避土地财政,无异于釜底抽薪。所以,对于大部分中国城市和区域来说,以地生财、以地招商的方式仍然会持续,但肯定不能向之前无序、无度的滥用和透支土地财政了。


    透过10号文及其官方解读,不难看到两个事实:一是地方偿债压力确实很大,大到了必须要预留出基金预算来用于偿债的地步了;二是在基金预算的使用排序上,排在第一位的是偿债,第二位的是预算支出分类科目中的各项,第三位才是其他可以列入财政年度预算的支出项。虽然之前地方政府和投资人也都明白这个道理,但为了政绩和业绩考虑,大家彼此心照不宣,而10号文则捅破了这层窗户纸。10号文之后,政府和社会资本都应该转变思路,调整方向,在规范做好PPP的同时,认真思考城市投融资的一些基本逻辑问题。


    在当前的情况下,以下三个问题需认真思考。


    首先,投哪些项目。城市发展有其客观规律和特定需求,社会资本有其主营业务和发展目标,所以,在确定投资项目的时候,一定要遵循客观规律和主导目标。地方政府要基于规划和阶段性发展目标,建立自己的项目储备库;社会资本要基于自己的盈利要求和风控原则,设立规范的投资决策流程。在此基础之上,再去确定哪些项目该做,哪些项目该投。只有前期工作做足了,才能保障投资合作的长期稳定。


    其次,用什么模式。PPP并不是唯一,只是“之一”。在10号文封死了PPP模式很多后门的同时,其实也打开了更多的前门,比如工程招标、购买服务、特许经营、专项债、授权开发、招商引资等等。这些模式很多都早于PPP就存在,只不过由于各种原因被忽视或冷落了,现在到了重新开始洗牌的时候了基于项目的特点和不同时期的地方财力,灵活运用“组合拳”方式,该用什么模式就用什么模式。当然,在运用其他模式的时候,一定要合法合规,防止重蹈覆辙。


    第三,有多大能力。这里的能力是指地方政府的真实的综合财力。未来对于政府性基金预算的使用管理会越来越规范,基金预算收入特别是土地出让收入仍然是未来一段时间内、绝大部分地方政府招商融资最大的信用基础和最稳定的还款来源。就土地一级开发来说,以往是通过土储贷款或者是委托社会资本来进行开发,现在改成了土储专项债,但其还款来源仍然是对应的土地收入,也就是形成的政府性基金预算,换汤不换药。所以并不像很多人理解的,将来地方政府就不能用基金预算去融资了。


    相对于一般公共预算来说,基金预算的特点是收支规模波动较大、不确定性强,所以在以往的评估中,多采取总量评估、静态分析的方式。以往常见的情形是:政府算个大平衡账,告诉投资人说未来这个区域的土地出让收入足以满足你的投资回报要求,并且未来可以列入预算,“你就大胆的投吧!”投资人虽然有所怀疑但也没有更好的办法,于是也就只能将信将疑的开始合作。


    但在10号文之后,投资人应该明白即使是总量可以平衡,但在排序上也是有先后的。那么投资人在评价投资项目的时候,就要全面客观的评估合作政府的财力,以此来判断未来回报是否有保障。当然,对于投资人来说,要想全面掌握政府的资产负债及未来的收入情况还是很困难的,所以对于有合作诚意的地方政府来说,拿出一份客观公正的投融资规划方案就很必要了。方案中可以把区域内的存量资产、存量债务、融资项目、合作模式、还款来源、计划安排都列清楚,想做什么、想怎么做、有多大的能力,一目了然。试想投资人在拿到这么一份方案的时候,一定会对政府的合作诚意和合作能力刮目相看,对于决策起到的加分作用自然就不言而喻了。


    《大学》开篇讲:“知止而后有定,定而后能静,静而后能安,安而后能虑,虑而后能得。”这既是一个心态问题,更是一个策略问题。中国改革开放40年是一个不断拼搏奋进的过程,强调的是赶超,经常听到的说法就是“有条件要上,没有条件创造条件也要上”“中国用几十年时间走完了发达国家几百年的路”等等,PPP也是用几年时间走完了国外几十年的路。走的快了,难免会出现一些问题,就需要纠偏,10号文的出台就是一个信号。


    在城市建设领域,在大干快上的思想和政绩观的引导下,部分城市存在冒进的问题。未来,无论是地方政府还是投资人,都应该在顶层设计和投资决策环节多下功夫,“量入为出”、“谋定而后动”,应该把项目建设的合理性和成熟度作为决策的底线,把项目自身的盈利性和回报期内政府的财力作为决策的上线,在这两条线中间才决定哪些要做、哪些能做、哪些先做,在防微杜渐中循序渐进,方能行稳致远。



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